摘要：中国公用事业实行特许经营制度已有十几年的时间，政府对公用事业特许经营的监管也从无到有越来越成熟，同时在监管过程中也暴露出越来越多的问题，怎样解决政府监管中出现的这些问题，是保证公用事业特许经营能长期稳定发展的关键。
    一、公用事业政府监管现状
    自2004年建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》）以来已有10年的时间，又2010年国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励和支持民间资本进入公用事业领域，政府为民间资本开了“一扇门”，让民营企业进入公用事业领域。通过十几年的实践，公用事业特许经营制度为各地基础设施建设的发展做出了巨大的贡献，政府对公用事业特许经营的监管也在这十几年的实践活动中从无到有的得到了长足的发展，同时政府监管也暴露出了一系列的问题，主要体现着监管行使主体混乱、监管条件参差不齐、各政府部门配合不畅及公众监督对政府监管的缺失等。
    （一）监管权的行使主体混乱。
    原建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《办法》规定，人民政府负责本行政区域内特许经营权的授予工作，各城市市政公用行业主管部门由当地政府授权代表城市政府负责特许经营的具体管理工作。根据规定公用事业特许经营监管权只能由政府授予，并且授权对象也仅限于相关行政机关，但实践中的做法背离了相关规定，主要表现为：
    （1） 国有企业经政府授权成为特许经营监管主体。例如哈尔滨太平污水处理厂BOT项目中，政府监管方为国有独资公司哈尔滨供排水集团。
    （2） 聘请中介机构或社会监理公司进行监管。公用事业主管部门通过招投标等方式聘请符合资质的中介机构或社会监理公司负责特许经营项目的具体监管，公用事业主管部门不再直接履行监管职责。如佛山市通过公开招投标，聘用广州横发环保公司和广州环卫研究所联合体作为中介机构对垃圾处理项目进行监管。
    首先，政府将公用事业特许经营监管权授予国有企业的做法是没有法律、法规依据的，也不具备合理性。其次，在公用事业改革过程中，政府在经验不足的情况下选择中介机构给予协助是必要的，但中介机构不应成为监管主体。主要原因在于非行政机关组织具有不同于行政机关的性质、利害关系乃至行为逻辑，对其施加严密的监督措施和程序控制，都难以将其滥用权力的可能性压低至令人满意的程度，因此由其进行监管所带来的风险管理成本将是难以估量的，不利于公用事业运行的连续性和稳定性。
    （二）软硬件条件配套水平不一
由于财政资金不支持或者行政机关组织编制的限制，现在的公用事业特许经营监管单位面临着监管硬件设施配置缺失、监管人员监管水平不高、监管人员人数过少及监管人员知识结构与被监管对象不匹配的现状，造成了部分市政公用事业监管机构对监管工作有心无力敷衍了事现象。
    （三）各监管机构沟通不畅
    对公用事业特许经营企业的监管涉及到政府的相关各个部门，监管权力被分配到各具体部门中，例如发改部门负责对其项目立项等进行监管，物价部门对其服务的价格进行管理，规划部门负责对其工程项目的规划划线进行监管，图审中心负责起工程项目的图纸审查，特许经营监管部门负责对其运营安全等进行监管。
    此种监管体系的设置，造成监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，不同的监管部门在权限、目标、专业知识等方面存在不同，造成了它们之间的沟通往往梗塞不畅，无法有效整合资源信息并发挥整体优势。
    （四）公众参与监管机制的缺失
    一方面，我国尚没有关于公用事业特许经营公众参与监管的特别立法，现有关于公用事业特许经营的立法仅对公众参与监管作了原则性规定，缺乏具体制度和操作流程，使公众参与监管的行为存在形式上的合法性危机。另一方面，虽然在地方立法中存在公众参与监管的一种组织化形式——公用事业公众监督委员会，但在实践中，各地似乎并出现任何公用事业公众监督委员会运作的迹象。
    二、解决办法
    尽管政府在对公用事业特许经营进行监管的过程中出现了各种各样的问题，但是对其进行政府监管是必须且需要长期坚持的，如何完善政府对公用事业特许经营的监管，在此我们从监管模式、政府部门的配合及监管的投入等方面提出建议和意见，以供参考。
    （一）完善监管组织机构设置
    从现实情况来看，我国对公用事业特许经营企业的政府监管部门有两种设立方式，一是监管部门属于监管机构的下设科室，二是成立独立的事业单位作为相关行业的监管机构。这两种方式有利有弊，不论当地政府选择哪一种机构设置方式，这种方式都要适应当地的具体情况，这是是监管机构设置的必要前提条件。从长远来看，监管组织机构的设置不仅要适应公用事业特许经营的发展及政府对监管的要求，监管机构的设置要具有适应性和动态性，同时监管机构的设置要保持一定的稳定性。
    （二）加强监管队伍建设，增加监管投资
监管人员是政府监管职能的直接履行着，监管人员利用不同的监管设备设施来对公用事业特许经营进行监管，因此监管硬件设施的投入及监管人员的素质直接关系到监管的效果。政府应加强对公用事业监管的倾斜，不论是从财政上还是从政策重视程度上。要注重监管人员的配备，引进专业人才，建立学习型组织，满足监管工作对人员数量及质量的要求，不断提高监管人员的业务水平，完善监管执法的队伍。目前我国监管队伍主要是专业人员，借鉴其他国家的做法，监管队伍中还要配备一定数量的律师和经济学家。
    （三）提升联合监管水平
    政府对特许经营企业的监管工作，大部分的地区采取的是由主管局下设科室或二级单位（如公用事业监管中心）负责执行。在日常工作中公用事业主管部门及相关发改、住建、卫生、环保等相关部门在各自的职权范围内对特许经营企业进行监管。
    但是对市政公用事业的特许经营监管，不是单个政府部门可以完成，对公用事业特许经营的政府监管是一个呈现网络状的综合管理体系，各政府部门应在监管过程中加强合作，建立联合监管机制，形成对特许经营企业全方位、不间断的监管。
    （四）完善监管内容
    公用事业特许经营的政府监管是一项长期而浩大的工程，政府对公用事业特许经营权的授予监管是起到“筛子”的作用，通过竞争机制，挑选合格的经营者参与生产管理公用事业产品；政府对公用事业特许经营企业生产的产品价格、质量和普遍服务的监管是起到 “鞭子”的作用，督促被特许经营公用事业产品的企业提高生产效率，提供低价位、高质量的产品与服务，确保普遍服务的实现。以上各个环节组成了公用事业特许经营的政府监管机制的整体，在这个机制中只有每一个环节的完善才能保证整个体系的完善，才能促进我国公用事业的可持续发展。
    （五）提高监管部门的独立性
    现代意义上的监管必须是独立、中立、专业权威和可信的。由于现在政府的公用事业特许经营的监管机构大部分都是从过去的相关主管部门转化而来，从而造成了监管者不能在政府体系中获得独立的法律地位。而监管机构的独立性是确保监管权公正行使的前提条件，也是摆脱部门偏好或其他部门在政府监管上施加影响的前提。然而这种监管的独立性一方面是相对于其他政府部门而言的，政府可以通过立法的措施制约某些不必要的政府干预，另一方面政府监管的独立性也是相对于被监管企业来说的，切断监管部门与特性经营企业的一切不必要联系。
    （六）提高公众参与监督水平
    公众监督委员会作为一个公众参与平台，要从根据上改善和完善公用事业行业的监督机制问题，提升监督管理水平，首先要拓展公众参与的方式和渠道，积极探索多样化的公众参与方式，领导公用事业领域的公众参与向纵深方向发展，借助网络新技术例如微博等，而不是局限于现行法律规定的听证会、座谈会于问卷调查等简单的参与方式。
    再者，要保障公众有效参与，调动公用事业特许经营公众参与的积极性。有效参与应该是一种有组织有秩序的参与，公众监督应该成为公用事业特许经营领域中公众参与的组织者与落实者。通过回馈机制，调动公众参与的积极性。
    三、结论
    政府对公用事业特许经营的监管是一个长期系统性的工作，监管机构的设置、监管人员的配置、监管的内容及监管的独立性都影响着监管的效果，政府要在不断的监管实践中完善监管体系，提高政府监管的适应性及可发展性。